Skarga kasacyjna

2023-10-27

Naczelny Sąd Administracyjny

Izba Ogólnoadministracyjna

Wydział I

ul. Wiejska 10, 00-902 Warszawa

za pośrednictwem:

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Krakowie

II Wydział Ogólny

ul. Przy Rondzie 7, 31-547 Kraków

Skarżący:

Jan Kowalski

ul. Kwiatowa 12, 30-001 Kraków

reprezentowany przez

radcę prawnego Anna Nowak

(ustanowiona do sporządzenia skargi kasacyjnej)

Organ administracyjny:

Urząd Miasta Krakowa

pl. Wszystkich Świętych 3-4, 31-004 Kraków

II SA/Kr 1234/23

SKARGA KASACYJNA

Jan Kowalski od wyroku z dnia 2023-09-20 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (II SA/Kr 1234/23) w sprawie ze skargi Jan Kowalski na bezczynność Urzędu Miasta Krakowa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Działając w oparciu o przedstawione pełnomocnictwo szczególne (do sporządzenia skargi kasacyjnej); na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; zwanej dalej p.p.s.a.) zaskarżam w całości wskazany wyżej wyrok z dnia 2023-09-20 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Sądowi pierwszej instancji zarzucam:

- w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 530 - zwanej dalej: u.p.s.) polegającą na nietrafnym przyjęciu, że kserokopia dokumentów, w zakresie potwierdzającym wykształcenie, staż pracy i kwalifikacje kandydata na wolne stanowisko urzędnicze w związku z wymaganiami określonymi w ogłoszeniu o naborze z dnia 2023-08-15 Urzędu Miasta Krakowa (nr 1/2023), nie stanowi informacji publicznej. Ponadto polegającą na błędnym uznaniu, że wymagane w tym naborze cv i list motywacyjny kandydata, nie stanowią informacji publicznej w zakresie określonym w dziale I pkt 1-8, a-b oraz w dziale II pkt 1-8 ww. ogłoszenia o naborze. Zdaniem autora skargi kasacyjnej przepis art. 13 ust. 4 u.p.s. należy wykładać w ten sposób, że wszelkie wymagane w konkursie dokumenty złożone przez kandydatów, w zakresie objętym wymaganiami określonymi w ogłoszeniu o naborze, stanowią informację publiczną bez względu na okoliczność, że dokument taki zawierać może także inne dane. Okoliczność, że żądane dokumenty z naboru mogą zawierać także inne dane, wcale nie oznacza, że dokument taki - w zakresie danych objętych wymaganiami - przestaje być informacją publiczną w rozumieniu art. 13 ust. 4 u.p.s. Okoliczność taka nie dyskwalifikuje bowiem żądanego dokumentu jako informacji publicznej, ale nakłada ewentualnie na organ obowiązki określone w art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej lub też nakazuje wydanie decyzji w trybie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy.

- w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na bezpodstawnym oparciu orzeczenia na okolicznościach faktycznych, których Sąd nie był w stanie stwierdzić nie posiadając kompletnych akt sprawy. Stwierdzenie, że żądana przez skarżącego informacja mogła zawierać w sobie również dane, które nie stanowią informacji publicznej, było przedwczesne. Nie można bowiem wykluczyć, że postać którejkolwiek z wyodrębnionych informacji, o którą wnioskował skarżący, zawierała wyłącznie dane, o jakich mowa w dziale I pkt 1-8, a-b oraz w dziale II pkt 1-8 przedmiotowego ogłoszenia o naborze na wolne stanowisko, że stanowiła wyłącznie dane, o jakich traktuje art. 13 ust. 4 u.p.s. Uzasadnienie wyroku nie zawiera należycie ustalonego stanu faktycznego sprawy.

b) art. 3 § 1 i art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 - zwana dalej: u.d.d.i.p.) polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie zobowiązał organu do podjęcia czynności, w sytuacji gdy żądanie skarżącego (choćby nawet częściowo) odpowiadało pojęciu informacji publicznej, o jakiej mowa w art. 13 ust. 4 u.p.s.; a gdyby nawet przyznać słuszność stanowisku, że postać żądanej informacja mogła zawierać w sobie także inne dane (niestanowiące informacji publicznej), to w świetle treści art. 14 ust. 2 u.d.d.i.p. obowiązkiem organu było poinformowanie wnioskodawcy, że żądana informacja publiczna nie może zostać udostępniona w sposób określony we wniosku i określenie w jaki sposób mogłaby być udostępniona. Skoro organ tego nie uczynił, to trafny był zarzut jego bezczynności, a chybione okazało się niezastosowanie przez Sąd art. 149 p.p.s.a. - nie dostrzegł on bowiem uchybienia (bezczynności) organu w tym zakresie.

wnoszę o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania;

2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych;

UZASADNIENIE

Wbrew powszechnie przyjętemu sposobowi eksponowania w pierwszej kolejności zarzutów naruszenia przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, wydaje się być właściwszym uzasadnić wpierw zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 13 ust. 4 u.p.s., która to determinowała sposób rozpoznania sprawy przez Sąd pierwszej instancji i w konsekwencji musiała przyczynić się do wad w procedowaniu.

Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że skarżący domagał się informacji o kandydatach na wolne stanowisko urzędnicze poprzez przedłożenie wymaganych ogłoszeniem dokumentów: cv, list motywacyjny i kserokopii dokumentów potwierdzających wykształcenie, staż pracy i kwalifikacje.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji takie żądanie nie odpowiada pojęciu informacji publicznej, o jakim mowa w art. 13 ust. 4 u.p.s.; a to z tej przyczyny, "iż z pewnością nie wszystkie informacje zawarte w wyżej wymienionych dokumentach będą stanowiły informację publiczną" (...) "część z nich będzie z pewnością stanowić informację publiczną, cześć danych dotyczących kandydatów będzie zaś miało charakter danych osobowych kandydatów i nie będzie można w żadnym razie przyjąć, iż stanowią one informację publiczną". Z tych powodów Sąd uznał, że żądanie skarżącego nie stanowiło informacji publicznej w rozumieniu art. 13 ust. 4 u.p.s.

W ocenie autora skargi kasacyjnej taki sposób wykładni informacji publicznej, o jakiej mowa w art. 13 ust. 4 u.p.s. nie jest trafny. Przepis ten należy wykładać w ten sposób, że wszelkie wymagane w konkursie dokumenty złożone przez kandydatów, w zakresie objętym wymaganiami określonymi w ogłoszeniu o naborze, stanowią informację publiczną bez względu na okoliczność, że dokument taki zawierać może także inne dane. Okoliczność, że żądane dokumenty z naboru mogą zawierać także inne dane, wcale nie oznacza, że dokument taki - w zakresie danych objętych wymaganiami - przestaje być informacją publiczną w rozumieniu art. 13 ust. 4 u.p.s. Okoliczność taka nie dyskwalifikuje bowiem żądanego dokumentu jako informacji publicznej, ale nakłada ewentualnie na organ obowiązki określone w art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej lub też nakazuje wydanie decyzji w trybie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy. Przy czym kserokopia dokumentów potwierdzających wykształcenie, staż pracy i kwalifikacje kandydata jest treścią informacji publicznej. Treść ta, skopiowana ze źródła, sama źródłem już nie jest; stanowi przelaną na formę papierową treść informacji publicznej, której obowiązek udostępnienia wynika z art. 13 ust. 4 u.p.s. w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.d.i.p. Podobnie żądanie "informacji o kandydatach" w zakresie cv i listu motywacyjnego (być może niezręcznie zredagowane, sugerujące, że żądanie dotyczy oryginału) nie może być uznane w świetle treści art. 13 ust. 4 u.p.s. za niedotyczące informacji publicznej, tylko dlatego, że może (choć wcale nie musi) zawierać także inne dane niż te określone w dziale I pkt 1-8, a-b oraz w dziale II pkt 1-8 ww. ogłoszenia o naborze. Bez znaczenia jest dla oceny bezczynności organu kwestia sposobu i formy udostępnienia informacji, gdyż ustawodawca wcale nie przesądził o tym, że określenie sposobu lub formy pozbawia żądanej informacji cech informacji publicznej. Jeśli żądana forma informacji publicznej nie może być udostępniona (nie tylko ze względu na kwestie techniczne ale także i prawne), to obowiązkiem organu jest wskazanie innego sposobu zapoznania się z informacją publiczną, a więc zadośćuczynienie prawu skarżącego do zapoznania się z informacją publiczną w taki sposób, jaki jest możliwy, i jaki zabezpieczy prawnie chroniony interes innych podmiotów; albo też wydanie decyzji odmownej z powołaniem się na ograniczenie w dostępie do informacji publicznej ze względu na dane chronione prawem. Nie można zaś zaakceptować poglądu, że treść art. 13 ust. 4 u.p.s. pozbawia prawa do informacji publicznej ze względu na przeszkody techniczne czy prawne tkwiące w nośniku informacji publicznej. Ustawodawca przewidział bowiem i sposób postępowania, o jakim mowa w art. 14 ust. 2 u.d.d.i.p. i sposób z art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy.

Z tych powodów autor skargi kasacyjnej wnosi o uznanie za usprawiedliwiony zarzut błędnej wykładni art. 13 ust. 4 u.p.s. uzależniającej kwalifikację do informacji publicznej dokumentu lub kopii dokumentu zawierającego wymagane dane o kandydatach, od kwestii formy, postaci lub dodatkowej treści - nie będącej informacją publiczną - jaką dany dokument (nośnik) może także zawierać.

Odnosząc się do pierwszego z przedstawionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że to Sąd stwierdził, iż w okolicznościach tej sprawy sąd "ma obowiązek zbadać czy żądana informacja jest informacją publiczną" (...)"w przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie". Trzeba zatem podnieść zarzut, że w niniejszej sprawie Sąd do takiego trybu się nie zastosował. Przede wszystkim nie dysponował aktami sprawy, dotyczącymi żądanej informacji. Nie mógł zatem zbadać czy żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną; nie mógł dokonać kwalifikacji żądanych informacji. W tym zakresie dowolne są ustalenia Sądu, który wbrew art. 133 § 1 p.p.s.a. orzekał bez niezbędnego materiału dowodowego. Nieuprawnione było twierdzenie, że żądane dokumenty zawierały także dane nie stanowiące informacji publicznej. Nie można bowiem wykluczyć, że zawierały one wyłącznie dane stanowiące informację publiczną. Z tych powodów za trafny i usprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., a niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy z tego powodu uchybia obowiązkom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., przedstawienia stanu faktycznego ustalonego, a nie domniemanego. Przy czym poczynione wady mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż stan faktyczny mógł zostać ustalony odmiennie, a tym samym doprowadzić do stwierdzenia istnienia bezczynności organu.

Przechodząc do uzasadniania ostatniej podstawy kasacyjnej wskazać należy, że została ona wyodrębniona ze względu na czynności organu, które mogły zostać podjęte w trakcie postępowania o udostępnienie informacji publicznej (art. 14 ust. 2 u.d.d.i.p.). Są to czynności, które organ mógł podjąć a nie podjął, tkwiąc w bezczynności, mimo istnienia podstawy prawnej do działania na skutek wniosku skarżącego. Nie podjął ich także wbrew zasadzie dbania o słuszny interes wnioskodawcy; zasadom wyjaśniania i przekonywania. Sąd zaś nie dostrzegając owej bezczynności naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym zakresie uzasadnić należy zarzut naruszenia przez Sąd art. 3 § 1 i art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 14 ust. 2 u.d.d.i.p. Sąd kontroluje legalność działalności administracji publicznej i stosuje środki określone w ustawie. Zastosowanie art. 149 p.p.s.a. konieczne jest wówczas, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie jest załatwiany w terminie. W sytuacji natomiast, gdy uczynienie zadość wnioskowi nie może nastąpić ze względu na kwestie techniczne czy prawne, zarzut bezczynności będzie uzasadniony w sytuacji gdy organ nie załatwia wniosku, ale jednocześnie nie informuje o możliwości załatwienia wniosku w inny sposób. Tak było w niniejszej sprawie. Skoro organ nie mógł załatwić wniosku tylko z tego powodu, że skarżący domaga się kopii dokumentu zawierającego także inne dane niż tylko informacje publiczne (np. dane osobowe), to obowiązkiem organu było poinformowanie wnioskodawcy, że informacja nie może być udostępniona w sposób i formie zgodnej z wnioskiem i wskazanie w jaki sposób informacja może być udostępniona (np. poprzez wyciąg z dokumentów czy kopię dokumentu z usuniętymi w sposób mechaniczny danymi chronionymi). Przyjęcie takiego sposobu postępowania znajduje swoje uzasadnienie w procedurze udostępniania informacji publicznej, a mianowicie w przepisie art. 14 ust. 2 u.d.d.i.p. Skoro jedyną przeszkodą udostępnienia informacji o kandydatach była forma, w jakiej żądano jej udostępnienia, to nic nie stało na przeszkodzie, aby tę formę zmienić w możliwym kierunku. Przyjęcie zaś przez organ pozycji pasywnej, w gruncie rzeczy nietrafnej co do meritum, powoduje, że w istocie organ pozostawał w bezczynności, gdyż nie skorzystał z przepisu zobowiązującego go do podjęcia czynności w celu udostępnienia informacji w formie możliwej do udostępnienia. Z tych powodów za trafny i usprawiedliwiony należy uznać zarzut, że Sąd nie dostrzegł tej wadliwości po stronie organu i nie zastosował środka przewidzianego w ustawie. Niewątpliwie zaś uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż zwrócenie przez Sąd uwagi na uchybienie organu w zakresie obowiązku z art. 14 ust. 2 u.d.d.i.p. nakazywałoby uznać, że organ pozostaje w bezczynności co do wniosku skarżącego, wobec nie przeprowadzenia przewidzianej prawem procedury umożliwiającej udostępnienie informacji w sposób i formie wskazanej przez organ.

W tym miejscu należy wskazać, że żądanie informacji w takiej formie było podyktowane treścią art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.d.i.p. Gdyby bowiem skarżący domagał się udostępnienia informacji o kandydatach w jakiejkolwiek innej formie, to jednocześnie musiałby się wykazać szczególnie istotnym interesem publicznym. Tak więc niekoniecznie mógłby swobodnie skorzystać z uprawnienia o jakim mowa w art. 13 ust. 4 tej ustawy, gdyż każda informacja stanowiąca wyciąg z nośnika byłaby informacją przetworzoną. Jeśli natomiast skarżący domagał się kserokopii dokumentów, to kopia nie stanowi już nośnika źródłowego - nie jest domaganiem się dysponowania samym dokumentem. Jest to już wówczas treść informacji publicznej ujęta w odpowiednią formę, tą samą jaką posiada źródło, ale źródłem już nie będąca. Właściwie trudno sobie dziś wyobrazić sytuację aby udostępnianie informacji nie odbywało się poprzez tworzenie kopii dokumentu z jednoczesnym, ewentualnym wykreśleniem danych, które nie mogą być udostępnione. Ponadto pozostaje otwarte pytanie: czy inny sposób dostępu do informacji, poprzez tworzenie wyciągów z dokumentu, będzie nadal stanowił informację publiczną. Wszak fakt posiadania niektórych walorów, wymaganych na wolne stanowisko urzędnicze, może stać się już li tylko dowolną interpretacją podmiotu przetwarzającego dane z dokumentu, której skontrolować ani zweryfikować nie sposób.

Przedstawione wyżej zagadnienia nie są zapewne łatwe dla znalezienia satysfakcjonującego rozwiązania, jednakże wniesienie niniejszej skargi kasacyjnej w założeniu zmierza do tego, aby Naczelny Sąd Administracyjny mocą swojego majestatu ustalił zakres możliwości skorzystania przez obywatela z przysługującego mu prawa do uczestniczenia w życiu publicznym poprzez żądanie udostępnienia informacji publicznej w omawianym zakresie; ale jednocześnie nie uczynił tego prawa prawem martwym lub tak istotnie ograniczonym, że niespełniającym swej funkcji.

Niezależnie jednak od ustalenia granic żądania informacji o kandydatach na wolne stanowiska urzędnicze, w niniejszej sprawie skarżący żądając wszak "informacji o kandydatach" miał słuszne prawo do jej uzyskania. Jeśli nawet nie w takiej formie w jakiej żądał, to w takiej, jakiej było to możliwe. Organ zaś nie poczynił żadnych kroków w celu umożliwienia dostępu do tejże informacji we wskazanej przez siebie (legalnej) formie. Zdaniem autora skargi kasacyjnej kluczową kwestią jest brak aktywności organu w zakresie poinformowania wnioskodawcy, że nie jest możliwe, aby informacja o kandydatach - będąca informacją publiczną - mogła zostać udostępniona w takiej formie, w jakiej żądał tego skarżący. Mając na względzie obowiązki organu określone w art. 14 ust. 2 u.d.d.i.p. oraz to, że żądane przez skarżącego "informacje o kandydatach", znajdujące się w wyszczególnionych dokumentach, stanowiły niewątpliwie informację publiczną, za usprawiedliwiony należy uznać zarzut nie dostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji tkwienia przez organ w bezczynności w dokonaniu czynności zmierzających do załatwienia wniosku w zgodzie ze słusznym interesem wnioskodawcy.

Z tych powodów, wnoszę o uwzględnienie skargi kasacyjnej.

radca prawny

(-) Anna Nowak

Załączniki

- odpis skargi kasacyjnej;

- pełnomocnictwo szczególne.